摘要：随着外卖行业的蓬勃发展，骑手群体面临的交通安全事故、职业伤害等问题日益凸显。现行法律框架下，《电子商务法》对平台安全保障义务的模糊界定与《工伤保险条例》在新业态劳动者覆盖上的空白，导致骑手权益救济存在制度性缺口。本文通过分析保证金制度的法理基础与实践困境，提出构建 "政府监管 - 平台预缴 - 定向使用" 的保证金制度，旨在通过法律衔接与机制创新，实现平台责任落实与骑手权益保障的平衡。研究结合地方试点经验与域外制度比较，为完善新业态劳动者权益保护提供立法建议。

关键词：外卖骑手 保证金制度 平台责任 权益保障 法律衔接

一、问题的提出：从骑手权益救济困境看保证金制度需求

(一)现实困境：高频事故与救济滞后的双重挑战

根据中国社会科学院 2022 年《外卖骑手职业群体现状与社会保护问题研究》，全国外卖骑手年均交通事故率达 29.3%，其中 “平台算法系统作为外卖骑手职业群体劳动过程的‘实际操盘手'，对外卖骑手职业群体的剥削也变得隐蔽，从而让外卖骑手职业群体主动同意和被动接受劳动过程”。

当骑手在APP上点击“接单”时，实质是签下一份生死时速的隐形契约。 武汉某平台数据显示，8公里配送距离被压缩至23分钟，意味着骑手需以25km/h均速穿越12个红绿灯。这种“不可能任务”导致2024年全国外卖交通事故达1.2万起，其中47%因逆行引发。广东某三甲医院创伤科统计，骑手事故中颅脑损伤占比达68%，而合规佩戴头盔者仅占31%。

2025年3月20日上午7点42分，广州新港西路高架桥上，外卖骑手陈志强驾驶电动自行车逆向冲入快车道，被三辆轿车夹击碰撞。散落的鱼片粥与变形的车架碎片铺满路面，这个为节省4分钟而冒险的抉择，最终让他的头盔在柏油路上画出17米刮痕。在深圳龙华区，骑手李明阳的遭遇更具代表性。为完成午高峰12单指标，他连续三天骑行超14小时，最终因疲劳驾驶撞上隔离墩。“平台扣罚超时订单的金额，刚好等于ICU半日费用”，他的苦笑揭开行业潜规则——速度与生命的价码，被精确计算到小数点后两位。

此类现象暴露出两大制度短板：其一，《电子商务法》只强调平台经营的合规性，却忘记了电子商务经营的多样性，未明确平台经营者在骑手安全管理上的具体责任边界；其二，《工伤保险条例》对相关平台规范不到位，使得一些骑手排除在传统劳动关系之外，导致职业伤害保障覆盖率不足。

(二)现有制度的局限性

1.平台责任虚化：当前平台多通过与骑手签订《业务外包协议》规避雇主责任，如《美团众包用户协议》：第5.1：违约责任与争议解决中约定，“乙方违约：若乙方存在虚假注册、违规操作、服务质量不达标等行为，平台有权扣除费用、暂停服务或解除协议。因乙方原因导致的交通事故或纠纷，由乙方自行承担法律责任”。还有蜂鸟配送等平台普遍“合作关系” 模式，仅购买低额度商业保险。

北京市朝阳区人民法院经调研发现，非机动车交通事故案件的审理难点主要体现在互联网平台用工灵活，骑手身份属性认定难；快递加盟经营普遍，主体查明追加周期长；涉案保险种类多样，保险责任处理不一。

2.行政监管碎片化：交警部门对骑手违法的处罚多针对个人。“2024年，包头市公安局交通管理支队针对即时配送骑手闯红灯、逆行、无牌、噪声、灯光扰民等突出问题，持续开展不文明交通违法行为专项整治，现场共查处和警示教育交通违法快递外卖骑手1500余名，给予现场警告400余名，登记违法行为骑手1033人，其中美团1013人，占总违法人数98％，饿了么12人、韵达3人 、达达2人、京东2人、顺丰1人，占总违法人数2％。违法数据已全部推送至所属企业进行管控惩戒。数据显示，我市主要外卖配送企业中，美团规模最大，日均订单11万单，市场份额占比95%以上。”同时该报道还引用了相关调查显示：“2024年，公安交管部门对外卖骑手群体进行了问卷调查，数据显示，近62%的外卖骑手认为‘准时送达'远比‘遵守交规’更为重要”。那这么多起交通违法追溯到平台管理责任的有多少起？

应急管理部门缺乏对平台安全投入的监督机制，导致企业 “重效率轻安全”。《企业安全生产费用提取和使用管理办法》第24条规定计提一年度营业收入的 1% 用于完善和改进企业或者项目安全生产条件的资金较难以实行。

3. 算法监管空白：美团通过“最短路径优先”规避法律责任，现有法条未规范算法伦理,对算法的运用及产生的后果、造成的社会影响无有效的评估。有关规范在促进数字经济发展的同时，忽略了对算法的规制，导制算法间接影响劳动者权益的作法缺少法律评价的路径。

(三)保证金制度的核心价值

构建平台向地方政府缴纳保证金的制度，旨在通过 “资金前置”实现三重功能：

1.减少社会不确定风险增加，缓解社会矛盾。当平台未为骑手购买相关保险时，或骑手发生交通违法、事故或工伤时，平台对于相关责任是避而不谈，往往拿相关的约定做文章。一些法院对于责任的确认与分配也有不同看法，导致事故及交通违法引发的矛盾无法解决。因此，平台预交保证金后，政府可优先从保证金中划扣交通违法罚款或垫付赔偿，避免陷入交通违法无从查究，事故与工伤无法赔偿；

2.实行责任倒逼机制，使平台重视对骑手的安全管理：通过保证金扣除机制，平台对于市场的拓展会更加谨慎，也会更加重视骑手的安全管理，促使平台对安全管理制度进行细化，并落实安全培训、车辆合规等管理义务；

3.政府监管多措并举，管理增效：建立政府主导的资金监管账户，实现对平台责任履行的动态监控。对于平台日常管理可实行约谈、走访方式进行深入了解与督促，并在资金划扣上实行听证制度，建立公平有效的监督机制。

二、保证金制度的法理基础与法律困境

(一)法理基础：多重法律关系的交叉与平衡

行政法上的安全监管义务根据道路交通安全法及实施条例，骑手的交通违法行为主要集中表现在穿红灯、逆向行驶、随意变更车道等，而平台作为骑手的管理主体，应承担 “安全保障义务人”责任。参考《中华人民共和国电子商务法》第58条、《 中华人民共和国旅游法(2018修正》)第31条、《中华人民共和国保险法(2015修正)》第97条等规定的保证金制度设计，要求高风险行业企业缴纳保证金，外卖平台作为 “数字经济时代的运输企业”，其保证金缴纳可视为行政监管的必要手段。

经济法上平台经济的风险共担原则典型特征是“企业盈利、社会担责” ，如共享单车企业因乱停放导致的公共管理成本，最终由政府财政承担。保证金制度通过 “谁受益谁担责” 的原则，将平台外部性内部化，符合经济法的效率与公平统一原则。

尽管骑手与平台多为非典型劳动关系，但劳动法上的特殊保护需求，如《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56 号）明确要求平台承担劳动保障责任。因此，保证金可视为落实该义务的资金保障，与工伤保险形成互补。

行政法上有些学者认为保证金是否构成“变相罚款”？需限定于“风险预防”而非创收工具。部分劳动法学者担忧制度异化为“平台转嫁风险”的工具。经济法领域担心的是可能加重平台负担，抑制创新。但多数学者建议对垄断平台强化监管。

(二)现行法律框架的衔接障碍

《电子商务法》的责任条款模糊第 38 条仅规定平台对“平台内经营者”的资质审核义务，而骑手是否属于“平台内经营者”存在争议：专送骑手被视为企业员工，适用《劳动合同法》；众包骑手则被认定为独立承包人，适用《民法典》合同编。这种二元划分导致保证金制度的法律适用混乱。

《工伤保险条例》的覆盖盲区条例第 2 条将参保对象限定为企业职工和雇工，而骑手多与第三方劳务派遣公司或个体工商户签订合同，形成 “劳动关系与用工关系分离” 的局面。现有骑手有多少参加工伤保险？多少依赖商业保险？缺乏明确的调查数据。

平台收取骑手的“装备押金”、“安全保证金 ”等，因违反《劳动合同法》第 9 条" 禁止收取押金 " 规定而屡遭投诉。而本文主张的“平台向政府缴纳的保证金” ，其法律性质属于“行政监管保证金”还是“社会风险基金”，尚需立法明确。

三、保证金制度的建构路径：以地方试点为切入点

(一)制度要素设计

1. 缴纳主体与标准

要求对注册地在辖区内的外卖平台及其合作商（如配送公司）以法人为单位统一缴纳。一笔保证金，并按上年度平台在当地订单量的 1%计提（如某平台年订单量 5000万单，需缴纳 50 万元），但最少不低于10万元，并设置 50-500 万元的浮动区间。法律层面设定一负责部门或归口于某部门负责，并设立专用账户，委托第三方银行托管，实行 “收支两条线”。资金使用上，仅限用于骑手交通违法罚款垫付（最高不超过罚款金额的 80%）、事故赔偿先行支付（不超过法定标准的 70%）、工伤医疗费用预付（不超过工伤保险目录内费用的 60%）。

2. 返还与扣除机制

不能使保证金成为一笔不动的资金，在制度设定上也应灵活运用，可在制度中规定平台年度安全考核达标（如骑手违法率低于 5%、事故率同比下降 10%），且足额履行培训、参保义务的，次年返还20% 保证金。当然扣除情形更应细化、明确，若发生重大责任事故、未按规定参保、拒绝配合监管等，追加缴纳 20%-100% 保证金，并纳入企业信用黑名单。

(二)地方试点经验及其问题

我国尚未建立“保证金”制度，但通过职业伤害险试点、社保缴纳推进、算法规则优化等综合措施，已在骑手权益保障上取得阶段性进展。未来需进一步解决制度适配性、区域差异和成本分担问题，推动政策从“企业主导”向“多方共治”深化。

实际上，继京东3月起逐步为全职外卖骑手缴纳“五险一金”后，4月3日，美团宣布在福建泉州、江苏南通两地城区启动试点，对符合条件的骑手参加灵活就业人员基本养老保险缴费给予50%补贴。2025年，泉州市和南通市灵活就业人员参加养老保险的最低月缴费基数分别为4433元、4879元，按照20%的缴费比例，每月应缴养老保险费分别为886.6元、975.8元。如果两地的骑手自愿在当地参保，则分别可获得美团发放的443.3元、487.9元补贴。据试点地区一名站长估算，从收入看，站内约80%骑手符合享受补贴的条件。

还有部分地区鼓励平台设立专项基金，用于骑手培训、救助等。例如，杭州市规定平台应设立专项基金改善骑手工作条件，南京市通过集体协商提高骑手薪酬并增加保险保障。

虽然人力资源社会保障部相关负责人表示，将把试点省份由7个增加到17个，并逐步推动在全国实施。但从几大外卖平台的情况看，骑手的流动性非常大，大部分是兼职，真正把跑单作为一份长期职业的并不多。包括外卖骑手、网约车司机在内的新就业形态人员数量近年来大幅增加，全国已经有8400万人，但快递、外卖、网约车司机等平台从业人员参加新就业形态人员职业伤害保障的人数才超过1000万人。因此，社保缴费措施在各省市的推广仍有很大的局限性，很多兼职人员无法得到保障，也无法在行为上予以适当约束。

(三)与现有制度的衔接

参考工伤保险的协同保证金的工伤预付功能，平台保证金可作为工伤保险的补充。对于未参保骑手，先行垫付医疗费用；对于已参保骑手，垫付目录外费用。参考上海市 “职业伤害保障试点”，形成 “保险为主、保证金为辅” 的多层次保障体系。

在查处骑手违法时，与交通违法处理的交警部门联动，同步向平台发送违法通知，平台可从保证金中计提相应罚款，在骑手确认或相关文书生效后兑现执行措施，避免 “个人违法、企业免责”的脱节现象。

四、域外经验借鉴与本土制度优化

(一)强制保障与弹性机制结合

德国未立法要求企业缴纳 “劳动者保护保证金”，其权益保障体系以社会保险、集体谈判和严格执法为核心，其核心在于明确企业的 “不可转嫁责任”。但欧盟《强迫劳动条例》要求企业审查供应链，并通过市场准入限制和产品召回机制等方式实现保障劳动者权益。

(二)美国加州 AB5 法案的教训：劳动关系认定的重要性

美国加州AB5法案（Assembly Bill 5）要求平台将零工经济从业者（包括骑手、网约车司机等）归类为正式雇员，并强制企业为其缴纳工伤保险等社会保障。AB5法案于2020年1月生效，旨在通过“ABC测试”严格界定劳动关系，要求企业将符合以下条件的劳动者视为正式雇员A：劳动者在实际工作中不受企业控制；B：劳动者从事的工作不在企业主营业务范围内；C：劳动者有独立的职业或业务。若企业无法满足这三项标准，则必须将劳动者视为雇员，并承担包括工伤保险、失业保险、最低工资、加班费等法定福利。

实际执行中，平台企业（如Uber、Lyft）强烈反对这一规定，认为其商业模式无法承担高额成本，并试图通过法律诉讼和游说推翻AB5。2020年11月，加州通过Prop22公投（由Uber、Lyft等公司推动），豁免了网约车和外卖平台对AB5的遵守。根据Prop22，平台司机和骑手仍被视为独立合同工，但需提供部分福利（如最低工资保障和有限工伤保险）。然而，Prop22的工伤保险标准低于AB5的要求，且不覆盖传统雇员的全套社会保障。

美国加州 AB5 法案要求平台将骑手视为雇员，强制缴纳工伤保险，导致平台成本激增、大量骑手失业。这警示我国保证金制度需避免“一刀切” ，应区分专送骑手（劳动关系）与众包骑手（合作关系），并适时适用保证金保障。

(三)本土制度优化建议

建议在《电子商务法》中增设第 38 条之一：“平台经营者应当按照规定向所在地市级以上人民政府指定部门缴纳安全保障保证金，用于骑手职业伤害、交通事故、违法处理等处置。保证金管理办法由国务院商务主管部门会同有关部门制定。”

建立跨部门监管协作机制由交通、人社、市场监管部门联合制定《外卖平台保证金管理办法》，明确：交通部门负责违法处理与事故责任认定；人社部门负责工伤认定与费用结算；市场监管部门负责企业信用评级与保证金返还。引入第三方监督与信息公开成立由骑手代表、工会组织、法律专家组成的保证金监督委员会，每季度公布资金使用情况。

五、结论：在制度创新中实现多方共赢

保证金制度的建构，本质是对平台经济时代“新型用工关系”的法律回应。通过将平台的管理责任转化为可量化的资金义务，既能解决骑手权益救济的现实困境，也能倒逼企业落实安全保障义务。当然仍有深化改革的宽度，如法律衔接上加快修订《工伤保险条例》，将骑手纳入 “特定行业劳动者” 范畴，实现保证金与工伤保险的无缝对接。在管理上利用新的数字模式，使用区块链技术建立保证金管理系统，确保资金使用透明化、可追溯。同时，推进社会共治，多部门、多行为、多职业群体参与保证金使用决策，建立 “企业缴纳 - 政府监管 - 劳动者监督”的多元治理模式。

联合国《哥本哈根社会发展问题世界首脑会议行动纲领》（1995 年）指出，社会发展需以 “人的尊严、人权和基本自由” 为核心，并强调 “经济活动是社会进步的基础，但需通过公共政策纠正市场失灵”。外卖骑手保证金制度的完善，不仅是一项具体的法律设计，更是对数字经济时代 “发展为了谁”的价值回答。唯有通过制度创新，实现平台责任回归、政府监管到位、骑手权益保障的有机统一，才能为新业态的健康发展奠定坚实的法治基础。

林海锋律师

宁波大学法学学士、福建省委党校研究生

福建壶兰律师事务所合伙人

1999年通过律师资格考试

福建省涉外法律咨询顾问团成员

市政府行政复议机构复议咨询委员

莆田市公安局党风政风警风监督员

中国贸促会福建莆田调解中心兼职调解员

市律师协会法律顾问专业委员会副主任

市律师协会教育委员会委员

莆田市“八五”普法讲师团成员

莆田市类金融机构准入审批项目评审专家

莆田市食品安全专家库成员

市级道路交通事故深度调查专家

城厢区工商联执委

省律协确认的涉外律师人才库律师

一些行政部门及部份企业法律顾问。

论文《非法占有目的类型化分析》获2024年华东六省一市论坛三等奖、福建省律师论坛二等奖。

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